Proposition de loi portant création d'un statut de l'élu local

Les délais minimaux de convocation permettent aux conseillers municipaux de préparer les séances. Ils sont actuellement de trois jours francs dans les communes de moins de 3 500 habitants et dans toutes celles de Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, et de cinq jours francs dans les autres communes. L’article en discussion porterait ces délais respectivement à cinq et sept jours francs.

L’amendement supprimerait cet allongement et conserverait les délais actuels. Ses auteurs reconnaissent l’intérêt de mieux préparer les séances, mais jugent les délais proposés trop longs pour certaines questions urgentes. Ils soulignent aussi les contraintes des secrétariats ruraux, parfois ouverts quelques demi-journées par semaine avec du personnel partagé entre plusieurs collectivités.

Selon l’exposé des motifs, la loi de 2022 a permis à ces assemblées de se réunir à distance, notamment par visioconférence, sans exiger de circonstances exceptionnelles. L’amendement restreindrait cette possibilité aux cas de force majeure, c’est-à-dire à des circonstances exceptionnelles imposant de déroger à une réunion en présence physique.

Les auteurs craignent qu’un recours généralisé à la visioconférence nuise à la qualité des échanges, à l’accès du public aux séances et au lien des élus avec leur territoire. Ils souhaitent privilégier les réunions en présence physique sans supprimer toute possibilité de réunion à distance. La restriction viserait ces cinq catégories d’assemblées, et non les commissions municipales dont la visioconférence est prévue ailleurs dans le texte discuté.

Le texte discuté prévoit la visioconférence pour les commissions municipales. L’amendement l’étendrait aux séances du conseil municipal pour un élu ayant un empêchement légitime et fournissant un justificatif. Les auteurs citent notamment les jeunes élus étudiant hors de leur commune. Le maire resterait libre de proposer ou non cette participation à distance.

L’élu serait compté dans le quorum, le nombre de participants nécessaire pour délibérer, et disposerait des mêmes droits d’expression et de vote que les élus présents. Cette possibilité serait toutefois exclue pour l’élection du maire et des adjoints ainsi que pour l’adoption du budget primitif, le budget initial de la commune. L’élu à distance ne pourrait pas voter en cas de scrutin secret. Un décret préciserait l’application de la mesure et le règlement intérieur ses modalités pratiques.

Le texte discuté permettrait aux maires d’organiser les réunions des commissions municipales par visioconférence. L’amendement ouvrirait la même possibilité aux commissions des établissements publics de coopération intercommunale, les organismes qui regroupent des communes pour travailler ensemble.

Le président de l’intercommunalité pourrait décider d’une réunion en plusieurs lieux reliés par visioconférence. La convocation devrait signaler toute participation à distance, totale ou partielle. Le règlement intérieur fixerait les modalités pratiques et les limites de cette possibilité. Les auteurs souhaitent ainsi faciliter le travail des élus et la conciliation entre leur mandat, leur vie professionnelle et leur vie personnelle. Il s’agirait d’une faculté d’organisation des commissions, et non d’une obligation de les réunir à distance.

Selon l’exposé des motifs, les présidents des assemblées de Corse et de Martinique ne peuvent pas actuellement disposer de collaborateurs dans les mêmes conditions que les présidents des conseils exécutifs de ces collectivités. L’amendement leur ouvrirait cette possibilité pour constituer une équipe de cabinet directement placée auprès d’eux.

Chacun pourrait librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre fin à leurs fonctions, dans la limite de l’effectif maximal applicable au cabinet du président du conseil exécutif de sa collectivité. Ces agents rendraient compte uniquement au président de l’assemblée, qui déterminerait leurs conditions de travail et l’organisation de leur service. Le texte alignerait ainsi le plafond de recrutement, sans imposer de recruter autant de collaborateurs.

Le texte en discussion prévoit que le ministre rassemble, sous un an, les règles du statut de l’élu local dans une circulaire, un document administratif destiné à informer et orienter les services. L’amendement remplacerait cette obligation par une section du code consacrée aux droits et devoirs des élus locaux.

Cette section reprendrait la charte existante, notamment les devoirs d’intégrité, de prévention des conflits d’intérêts et d’assiduité. Elle mentionnerait aussi la déclaration des dons, avantages et invitations estimés supérieurs à 150 euros, avec certaines exceptions, obligation également prévue ailleurs dans la proposition de loi.

Elle réunirait les principales garanties déjà reconnues aux élus, dont l’indemnisation, la protection sociale, la formation et la conciliation avec le travail ou les études. L’objectif annoncé est de rendre ces règles plus lisibles, sans présenter leur regroupement comme autant de droits nouveaux.

Un conseiller municipal peut être remboursé de dépenses nécessaires à son mandat, par exemple un trajet ou la garde de son enfant. Les règles appliquées varient selon les communes.

L’amendement prévoirait une grille nationale indicative des frais remboursables : kilomètres parcourus, repas, péages et garde d’enfant, sans relever les plafonds existants.

Après chaque renouvellement municipal, le conseil devrait, dès sa première séance, adopter cette grille ou décider de l’adapter. Il ne serait donc pas obligé de la reprendre à l’identique.

Les auteurs y voient plus de transparence et d’égalité. Objection possible : cette formalité ajouterait du travail aux communes sans garantir des remboursements identiques.

L’article en discussion rendrait obligatoires des remboursements de frais aux élus des collectivités territoriales et de leurs groupements, là où les textes prévoient aujourd’hui une possibilité. L’amendement ajouterait une condition pour les frais de transport concernés. Il faudrait justifier que la présence physique de l’élu est nécessaire.

Les auteurs souhaitent éviter des déplacements non indispensables financés par l’argent public. Ils visent notamment les situations où une participation à distance serait envisageable. Le dispositif exige toutefois une justification de la nécessité de la présence physique, sans préciser comment elle serait appréciée. Le remboursement des transports ne deviendrait donc pas un droit sans condition du seul fait de l’exercice du mandat.

Le texte en discussion rendrait obligatoires plusieurs remboursements de frais aux élus locaux, notamment pour leurs transports. Il prévoit cette évolution pour Saint-Pierre-et-Miquelon. L’amendement remplacerait les dispositions concernant cette collectivité par des dispositions visant les élus de l’assemblée de Guyane.

En Guyane, les possibilités de remboursement visées deviendraient ainsi des obligations. Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, l’extension prévue serait retirée. Les auteurs invoquent la compétence du conseil territorial pour déterminer les indemnités de déplacement et frais de séjour engagés pour participer à ses réunions. Ce retrait ne supprimerait pas les remboursements dans cette collectivité, mais préserverait cette compétence locale plutôt que d’y appliquer l’obligation proposée.

Le texte en discussion rendrait obligatoires des remboursements de frais de déplacement aux élus municipaux. Pour les communes de moins de 3 500 habitants, il prévoit que l’État compense les remboursements effectués. L’amendement supprimerait cette compensation. Les communes resteraient tenues de rembourser ces frais, sans cette compensation de l’État.

Selon les auteurs, celle-ci passerait par la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, une enveloppe qu’ils décrivent comme fixe et fermée. Ils craignent que financer les déplacements dans cette enveloppe réduise les ressources disponibles pour la formation ou la protection des élus dans leurs fonctions. Les petites communes seraient soumises au même régime que les autres pour ces remboursements.

Le texte discuté rendrait obligatoire le remboursement des frais spécifiques de handicap des élus municipaux, notamment de déplacement et d’accompagnement. Il inclurait les réunions des groupements dont la commune est membre et prévoirait une compensation par l’État des remboursements effectués par les communes de moins de 3 500 habitants.

L’amendement supprimerait ces dispositions. La prise en charge des frais de handicap resterait facultative dans cet article, sans l’extension prévue aux réunions des groupements. L’obligation de rembourser les autres frais de déplacement prévue ailleurs dans l’article ne serait pas supprimée.

Selon ses auteurs, l’extension risquerait de doubler une prise en charge déjà assurée par l’intercommunalité. Ils estiment aussi que la compensation, financée dans une enveloppe constante, réduirait les aides existantes pour la protection juridique des élus et les frais de garde.

Un état des indemnités perçues par les élus doit déjà être établi. Selon les auteurs de l’amendement, ce document est intégralement communicable sur demande, mais la loi ne prévoit pas explicitement sa publication plus large. Ils signalent que certaines collectivités ont d’abord refusé de le communiquer.

L’amendement obligerait les intercommunalités à rendre public cet état, selon des modalités définies par décret. Les habitants pourraient ainsi consulter un document publié plutôt que devoir en demander la communication. La mesure porterait sur la transparence des indemnités, sans en modifier les montants. Elle ne préciserait pas elle-même le format ni le support de publication.

Selon les auteurs, la proposition de loi permettrait de calculer l’enveloppe des indemnités sur le nombre maximal d’adjoints autorisé, même si tous les postes ne sont pas pourvus. Ils craignent que cette marge serve à indemniser des conseillers délégués sans respecter l’alternance femmes-hommes imposée pour désigner les adjoints.

L’amendement encadrerait ces indemnités lorsque les adjoints titulaires d’une délégation représentent moins de 30 % de l’effectif légal du conseil municipal. L’alternance se poursuivrait après le dernier adjoint dans l’ordre du tableau des adjoints. Après une adjointe, le premier conseiller indemnisé serait un homme, puis viendrait une femme.

Cette règle s’appliquerait jusqu’à ce que les conseillers et adjoints titulaires d’une délégation atteignent ensemble le seuil de 30 %. Elle conditionnerait le choix des conseillers indemnisés, sans imposer de pourvoir tous les postes d’adjoints possibles.

L’amendement concernerait les élus municipaux qui perçoivent une indemnité dans les communes de plus de 1 000 habitants. Il obligerait leur conseil municipal à inscrire dans son règlement intérieur des dispositions sur les sanctions financières en cas d’absence aux réunions des commissions municipales.

L’objectif annoncé est de réduire les absences à ces commissions. Un élu indemnisé qui manquerait une réunion pourrait ainsi être concerné par les règles financières fixées localement. L’amendement ne déterminerait ni le montant des sanctions ni les absences sanctionnables. Ses auteurs entendent laisser aux conseils municipaux le soin de définir les éventuelles sanctions, plutôt qu’instaurer une retenue uniforme et automatique.

Le texte de référence prévoit de fixer les indemnités de fonction de plusieurs responsables locaux à un montant de référence, avec la possibilité pour leur assemblée de voter un montant inférieur à la demande du maire ou du président concerné. Cela concernerait notamment les exécutifs départementaux, régionaux et intercommunaux, ainsi que Paris, Lyon, Marseille, la Guyane et la Martinique.

Pour les adjoints aux maires, il établirait un barème selon la population communale. L’enveloppe totale serait calculée à partir du nombre maximal théorique d’adjoints autorisés, et non du seul nombre désigné. Pour certains présidents d’intercommunalité, une majoration de 40 % serait possible sans dépasser l’enveloppe totale d’indemnités prévue par le texte.

Ces dispositions décrivent une version de référence antérieure au vote, dont les modifications de séance ne sont pas reconstituées.

Le texte discuté prévoit que plusieurs responsables locaux percevraient automatiquement l’indemnité de fonction au montant légal prévu, plutôt qu’un montant choisi dans la limite d’un plafond. Sont notamment concernés les exécutifs départementaux, régionaux et intercommunaux, ainsi que certains élus de Paris, Marseille et Lyon. Une indemnité inférieure pourrait être décidée par l’assemblée à la demande du maire ou du président concerné.

L’amendement supprimerait les dispositions portant cette automaticité et les adaptations associées. Il ne supprimerait pas les indemnités elles-mêmes.

Les auteurs contestent la différence de traitement avec les élus des petites communes, pour lesquels l’automaticité n’est plus prévue dans le texte discuté. Ils estiment que les contraintes financières de ces communes conduisent à réserver une règle plus favorable aux responsables de collectivités mieux dotées.

Les maires des petites communes perçoivent des indemnités pour l’exercice de leur mandat. L’amendement exonérerait d’impôt sur le revenu celles des maires des communes de moins de 500 habitants, dans la limite de 90 jours de service par an. Il ne relèverait pas le montant des indemnités, mais réduirait la part soumise à cet impôt.

Selon ses auteurs, cet allègement vise à soutenir des maires exerçant des fonctions prenantes avec des moyens limités et à encourager l’engagement dans les mandats locaux. Le dispositif ne modifierait pas les règles de cotisation pour la retraite. Il prévoit aussi une compensation de la perte de recettes de l’État par une taxe additionnelle sur les tabacs, sous la forme d’un gage fiscal.

Le texte en discussion prévoit de calculer le montant total des indemnités des adjoints à partir du nombre maximal théorique d’adjoints que le conseil municipal peut désigner, et non du seul nombre effectivement désigné.

L’amendement préciserait la formule de cette « enveloppe indemnitaire globale », c’est-à-dire le montant total disponible pour ces indemnités. Le nombre maximal théorique d’adjoints, augmenté le cas échéant des adjoints supplémentaires prévus par les règles citées, serait multiplié par l’indemnité maximale susceptible d’être accordée à un adjoint. Selon ses auteurs, il s’agit de rendre le calcul plus clair. Cette précision ne constituerait pas, à elle seule, une augmentation de l’indemnité individuelle des adjoints.

Le texte en discussion prévoit une hausse de 10 % des taux légaux servant à calculer les indemnités de fonction des adjoints au maire, pour toutes les tailles de communes. Selon l’exposé, cette hausse représenterait un surcoût maximal annuel de près de 112 millions d’euros pour les communes.

L’amendement remplacerait ce barème par une revalorisation décroissante de 8 % à 4 % dans les communes de moins de 20 000 habitants, sans la hausse prévue pour les communes plus peuplées. Les taux du tableau servent au calcul des indemnités et ne sont pas des taux d’imposition.

L’objectif annoncé est de revaloriser ces fonctions tout en limitant les charges des budgets locaux. L’exposé rappelle les hausses déjà intervenues, particulièrement dans les petites communes, et estime le coût de cette revalorisation à 61,5 millions d’euros.

Les indemnités de fonction des adjoints au maire sont calculées selon la population de la commune, en pourcentage d’un indice de référence. L’amendement gouvernemental propose un tableau de taux que ce sous-amendement modifierait pour les quatre catégories de communes de moins de 10 000 habitants.

Le taux passerait de 10,7 à 10,89 % pour les communes de moins de 500 habitants, de 11,6 à 11,77 % entre 500 et 999 habitants, de 21 à 21,38 % entre 1 000 et 3 499 habitants et de 22,9 à 23,32 % entre 3 500 et 9 999 habitants. Ces chiffres sont des pourcentages de l’indice, et non des hausses en pourcentage de l’indemnité. Les taux proposés pour les communes plus peuplées ne seraient pas modifiés.

Les maires des communes de 100 000 habitants et plus peuvent bénéficier d’une majoration de 40 % de leur indemnité. La règle visée permet de ne pas compter cette majoration dans le plafond global des indemnités municipales. Il s’agit donc à la fois du montant attribuable au maire et de sa place dans l’enveloppe partagée entre les élus.

L’amendement maintiendrait la possibilité de cette majoration, mais imposerait de la compter dans l’enveloppe maximale. La commune ne pourrait plus utiliser cette majoration pour dépasser ce plafond global. Ses auteurs souhaitent ainsi que l’augmentation de l’indemnité du maire reste à l’intérieur de la limite commune, ce qui contraindrait sa répartition entre les élus.

Le texte en discussion prévoit un trimestre supplémentaire de retraite par mandat complet pour les maires, adjoints, responsables d’exécutifs locaux et conseillers ayant une délégation de fonction. Ces trimestres compteraient pour la durée d’assurance et le taux de calcul de la pension, dans la limite de huit par personne.

L’amendement supprimerait cet avantage. Ses auteurs estiment qu’il constituerait une dérogation injustifiée, les élus disposant déjà de droits liés aux cotisations et de possibilités de cotiser volontairement ou de racheter des périodes de mandat.

Il conserverait en revanche l’ajustement concernant les retraités agricoles percevant une pension liée à un mandat. Celui-ci exclurait cette pension du calcul d’un seuil, afin d’éviter, selon les auteurs, une perte de pension agricole.

L’article en discussion accorderait un trimestre de retraite supplémentaire par mandat complet aux élus locaux exerçant certaines fonctions exécutives ou une délégation. Ces trimestres compteraient pour le taux de calcul de la pension et la durée d’assurance, avec un plafond de huit sur la carrière. En cas de mandats simultanés, deux seulement pourraient être retenus.

L’amendement supprimerait cet article. Ses auteurs contestent des droits supplémentaires sans cotisations correspondantes et craignent une charge pour le système de retraites. Selon eux, la difficulté tient surtout à la baisse de pension liée au temps partiel ou à une carrière ralentie, plutôt qu’au manque de trimestres. Ils estiment que la mesure aiderait surtout les élus ayant une carrière incomplète. La suppression retirerait aussi une disposition excluant certaines pensions liées au mandat du calcul d’un plafond applicable aux retraites agricoles.

Les communes doivent financer à la fois les dépenses liées aux élus et leurs autres projets. Selon les auteurs, notamment dans les petites communes, cet arbitrage peut conduire des élus à réduire leurs indemnités pour permettre, par exemple, des travaux dans une cantine.

L’amendement réserverait, au sein de la dotation forfaitaire versée par l’État aux communes, une enveloppe couvrant les dépenses inhérentes à la fonction d’élu, notamment les indemnités, frais de mandat et formations. Son montant serait fixé chaque année en loi de finances et ne pourrait servir à aucune autre dépense.

Les auteurs souhaitent ainsi soustraire ces dépenses aux arbitrages avec les projets communaux. Il s’agirait d’une affectation de crédits au sein de la dotation existante, et non d’une augmentation annoncée de son montant total.